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清廷允许开放蒙地以消纳内地过剩农业人口的权宜措施。清廷原禁止汉族农民进入蒙古地区开垦土地，后因内地灾荒，大批贫困农民流入蒙古地区寻求生计，乃稽弛禁令，允许暂留，从事耕地，谓之为“借地养民”。《皇朝续文献通考》(十七、《田赋》)载：“郭尔罗斯前旗为镇国公旗牧地……，乾隆年间(1736—1795)，始开藩禁，借地养民”。后汉族农民来蒙地者日多，滞留不去，遂设官管理，并划蒙旗之地别置州县。后逐渐形成旗县并立。
